España vacía de cuna
Cien años de política familiar española, de Primo de Rivera a Sánchez
La última década ha traído consigo una preocupación creciente por la bajísima natalidad europea. Ha calado con particular intensidad porque nos encontramos, probablemente, ante la primera contracción pacífica de la población en la historia, un fenómeno que amenaza con acabar con el estado del bienestar europeo y, por extensión, con esa idea de Europa heredada de los Treinta Años Gloriosos que damos por sentada. La inquietud no es infundada: gestionar el declive demográfico sin caer en el declive económico exigiría ensayar alternativas más arriesgadas de las que el consenso económico dominante —cómodo en su ortodoxia— está dispuesto a considerar.
España no es ajena a este vértigo, aunque su historia reciente ofrece un precedente instructivo. A mediados de los años noventa, la tasa de fecundidad española alcanzó niveles casi tan bajos como los actuales, pero la situación no generó una alarma comparable: la incorporación masiva de la mujer al mercado laboral y la llegada de la primera ola migratoria bastaban, entonces, para disipar cualquier temor sobre la viabilidad del estado del bienestar a medio plazo. A ello se sumaba un factor estructural que rara vez se explica bien: entre el inicio de una fecundidad baja y la contracción efectiva de la población media un desfase considerable, porque el primer efecto visible no es la caída demográfica, sino el envejecimiento. Fueron pocas las voces que, en aquel momento, advirtieron de lo que se avecinaba —entre ellas, la de mi querido Luis Garrido, a quien esperamos con cariño entre nuestros lectores el día en que descubra esta revista.
Hoy nos encontramos ante el mismo problema numérico, pero en un escenario radicalmente distinto: la mujer está ya plenamente incorporada al mercado laboral y la población nacida en el extranjero representa una quinta parte del total. La situación actual es, por tanto, mucho más preocupante que la de hace treinta años: entonces el establishment disponía de palancas que hoy ya se han agotado, y apenas queda margen de maniobra adicional. Es aquí donde emerge la asimetría ideológica: la izquierda, por lo general, no comparte esta preocupación, porque sabe que puede seguir recurriendo a la única palanca que le queda, la inmigración masiva, para sostener un sistema de pensiones que de otro modo resultaría insostenible. La derecha, por su parte, ha dado ya el primer paso —reconocer que este modelo migratorio es insostenible— y ha llegado a una respuesta concreta: fomentar la natalidad autóctona.
¿Es esto posible? ¿Se puede, de verdad, revertir la tendencia de la natalidad española, o estamos ante un espejismo político condenado de antemano al fracaso? Responder a esta pregunta —la primera de una serie de artículos sobre la natalidad que inauguramos con el presente texto— exige partir de la historia de las políticas familiares en España.
I. Las políticas pronatalistas del franquismo y sus antecedentes
La preocupación por la caída de la natalidad en España no nace con el franquismo, sino que venía gestándose desde finales del siglo XIX y las primeras décadas del XX, en un contexto europeo donde autores como Spengler advertían que, cuando una sociedad empieza a plantearse la cuestión de tener hijos en términos de ventajas y desventajas, era ya «el principio del final»1. En España, la tasa bruta de natalidad descendió durante las primeras décadas del siglo XX —acentuándose tras la crisis económica de 1929— aunque parte de esta caída se explica por la reducción de la mortalidad infantil. Con todo, el índice sintético de fecundidad también se redujo de forma sostenida. La primera respuesta institucional a esta inquietud apareció durante la dictadura de Primo de Rivera, que creó ayudas para las familias numerosas —en esta época, las que tenían ocho o más hijos— tanto entre funcionarios como entre trabajadores. Estas ayudas incluían pensiones, subsidios, gratuidad educativa y preferencia en diversos beneficios sociales, económicos y administrativos. La misma dictadura creó en 1929 el Seguro Obligatorio de Maternidad, que reconocía a las trabajadoras el derecho a seis semanas de descanso obligatorio posparto y otras seis voluntarias preparto, con una indemnización fija calculada en función de los trimestres cotizados. La Segunda República conservó en buena medida este conjunto de medidas.
El franquismo heredó parte de estas estructuras, como el seguro de maternidad previo a la Guerra Civil —desarrollado normativamente durante la República—, pero las integró en un proyecto ideológico más amplio centrado en la familia como institución natural, sagrada y esencial para la nación. La maternidad se erigió en destino propio de la mujer, concebida como «ángel del hogar», y la educación femenina se orientó a su formación como esposa y madre. Tener muchos hijos era presentado no sólo como un deber moral católico, sino también como un servicio directo al Estado. En palabras de José Ros Jimeno: «Nos encontramos, pues, ante un dilema: o España aumenta su natalidad o será detenida su ascensión al rango de gran potencia»2. En coherencia con esta visión, el régimen atribuyó el descenso de la natalidad a la degeneración moral del pasado y reforzó medidas punitivas como la criminalización del aborto y la prohibición de los métodos anticonceptivos.
A ello se añadió un conjunto amplio de políticas explícitamente natalistas. El régimen instituyó premios a las familias con más hijos y a aquellas que lograran conservar vivos al mayor número de ellos, reforzando públicamente el ideal de la familia numerosa. También desarrolló mecanismos económicos para fomentar el matrimonio y la formación de familias: las dotes por matrimonio, que recibían las mujeres trabajadoras al casarse —a condición de abandonar definitivamente su empleo— y que eran obligatorias en numerosos convenios colectivos; y los préstamos de nupcialidad, creados por el Decreto de 22 de febrero de 1941, préstamos sin interés para parejas recién casadas cuya deuda se reducía en un 25% con el nacimiento de cada hijo. Estos últimos fueron característicos del primer franquismo y desaparecieron tras la reorganización del sistema de prestaciones sociales en la Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963.
Otro instrumento destacado fue el Régimen de Subsidios Familiares, eje de la política económica de apoyo a la natalidad en los años cuarenta y cincuenta. Este sistema articulaba asignaciones periódicas por hijos a cargo y servía de marco para otras medidas como los citados préstamos o premios de natalidad. En paralelo, operaba el plus de cargas familiares, un complemento salarial a cargo de la empresa que se otorgaba a trabajadores varones casados cuya esposa no trabajara, con incrementos según el número de hijos. Este plus, vigente durante todo el franquismo y aún algunos años después, reflejaba el modelo familiar promovido por el régimen: el varón como proveedor único y la mujer dedicada al hogar.
En 1966, la mayor parte de estas ayudas fue sustituida por una prestación contributiva integrada en la Seguridad Social. Sus beneficiarios pasaron a ser quienes cotizaban al sistema; es decir, fundamentalmente personas trabajadoras. Esta prestación incluía una cuantía mensual por hijo a cargo, otra por cónyuge a cargo y un pago único tanto por matrimonio como por cada nuevo nacimiento. Al igual que el resto de las prestaciones familiares de la época, establecía una cuantía uniforme para todas las familias, con independencia de su nivel de ingresos.
Los beneficios dirigidos a las familias numerosas alcanzaron un carácter estructural con la Ley de 13 de diciembre de 1943, que otorgaba reducciones fiscales, subsidios, preferencia en el acceso a viviendas de protección oficial y prioridad para ciertos empleos a los cabezas de familia. Esta ley se mantuvo en vigor durante la mayor parte del franquismo y fue sustituida por la Ley 25/1971, que actualizó el régimen sin alterar su orientación fundamental.
Las transferencias económicas y los beneficios para familias numerosas no tuvieron un correlato equivalente en la atención educativa a la primera infancia. La escolarización de los niños de tres a cinco años había permanecido prácticamente estancada en torno al 25% desde principios del siglo XX hasta mediados de los años sesenta, consecuencia en buena medida del modelo familiar que el régimen promovía: mientras la madre permaneciera en el hogar como proveedora natural de cuidados, la presión para desarrollar una red pública de educación preescolar era escasa. El Informe FOESSA de 1972 calificaba esta situación de «anómala» respecto a los países del entorno: en 1968, apenas el 57% de los niños de cinco años estaba escolarizado, frente al 100% en Francia3. La Ley General de Educación de 1970 supuso el primer cambio estructural al incorporar la educación preescolar como primer nivel del sistema educativo, organizada en jardín de infancia para niños de dos y tres años y escuela de párvulos para los de cuatro y cinco. De carácter voluntario pero con financiación pública, esta regulación impulsó un crecimiento sostenido que llevaría la tasa de escolarización del tramo tres a cinco años desde ese 25% hasta el 76% en el curso 1990-914.
Finalmente, a pesar del modelo que promovía a la mujer como ángel del hogar, el franquismo no podía ignorar la realidad de las mujeres trabajadoras: según las estadísticas históricas, las mujeres representaban el 12,1% de la población activa en 1940 y el 20,1% en 1960, con la advertencia de que estas cifras subestiman la realidad al no contabilizar a quienes trabajaban en negocios familiares ni a las empleadas domésticas que cobraban en negro. Para ellas, el régimen mantuvo la protección por maternidad que venía del período anterior. El Decreto de 11 de julio de 1941 integró la contingencia de maternidad en el Seguro Obligatorio de Enfermedad, fijando una indemnización equivalente al 50% de la retribución por la que se había cotizado, la misma cuantía que para la enfermedad común. La Ley de Contrato de Trabajo de 1944 recogió en sus artículos 166, 167 y 168 la estructura que ya regía desde 1930: seis semanas de suspensión preparto de carácter voluntario y seis posparto de carácter obligatorio, añadiendo expresamente la reserva del puesto de trabajo durante ambos períodos. La misma ley estableció por primera vez en España el derecho al permiso de lactancia de una hora diaria divisible. Esta estructura se mantuvo inalterada durante más de dos décadas, hasta que el Decreto 3158/1966 elevó la cuantía de la prestación al 75% de la base reguladora para cumplir el Convenio 103 de la OIT, que España había ratificado el año anterior tras su reincorporación a la organización.
Aunque el impulso natalista franquista fue intenso durante la posguerra, su efecto inmediato fue escaso: la dureza económica de los años cuarenta limitaba la capacidad real de las familias para tener hijos, y muchos matrimonios carecían de los medios materiales o de la certidumbre mínima necesaria para ampliar la familia. La retórica natalista fue perdiendo centralidad en las décadas siguientes, pero las estructuras de apoyo —subsidios, beneficios fiscales, premios, complementos salariales— se mantuvieron prácticamente intactas; y sin embargo, la natalidad sólo empezó a recuperarse con claridad a finales de los cincuenta y durante los sesenta, coincidiendo con la profunda mejoría económica del país. El aparato institucional permaneció estable mientras la fecundidad languidecía, y sólo repuntó cuando cambió la variable económica.
Los datos del gráfico anterior son coherentes con esta lectura. Tanto Francia como Inglaterra experimentaron un repunte equivalente durante sus respectivos años de bonanza, a finales de los cincuenta y principios de los sesenta, hasta el punto de que, a comienzos de esa década, el índice sintético de fecundidad de los tres países era prácticamente idéntico. Es cierto que la fecundidad británica y francesa ya declinaba con claridad al final del periodo estudiado, mientras la española se mantenía estable; pero la explicación más plausible no exige recurrir a ninguna singularidad del caso español, sino a algo más prosaico: el desarrollismo simplemente duró más años en España que en sus vecinos.
En conjunto, esto sugiere que el modelo franquista de fomento de la natalidad —basado en mecanismos clásicos como reducciones fiscales y subsidios por hijo— tuvo, por sí mismo, un efecto limitado; el factor decisivo del repunte posterior fue la elevación general del nivel de vida, desde la pobreza y la inseguridad de la posguerra hasta la prosperidad relativa del desarrollo económico de los sesenta.
II. La Transición y los gobiernos de Felipe González
La España que emergió de la dictadura entró en democracia justo cuando comenzaba una transformación demográfica sin precedentes. En apenas quince años, la fecundidad se desplomó desde los 2,77 hijos por mujer registrados en 1975 hasta aproximadamente 1,2 a comienzos de los años noventa, uno de los descensos más pronunciados de Europa Occidental. La caída reflejaba cambios en los comportamientos familiares —difusión de anticonceptivos, retraso del matrimonio—, pero también la ausencia de un marco claro de políticas públicas que buscara responder al nuevo escenario.
Pese a sus raíces democristianas, la Unión de Centro Democrático no convirtió la natalidad en un eje de su acción de gobierno. Sus programas electorales de 1977 y 1979 apenas mencionaban esta cuestión, y en la práctica no hubo un proyecto articulado de apoyo a las familias. El Estado se limitó a mantener las prestaciones heredadas del franquismo, sin actualizarlas para compensar la inflación. En un contexto de subidas de precios muy intensas, aquellas ayudas —que en su día pretendieron sostener económicamente a las familias con hijos— quedaron reducidas a importes puramente simbólicos5. La política natalista, tal y como se había concebido en el pasado, fue desvaneciéndose sin que surgiera un nuevo paradigma que la sustituyera.
Una de las pocas iniciativas destacables en esta materia durante los gobiernos de la UCD fue la aprobación del Estatuto de los Trabajadores de 1980, que introdujo por primera la excedencia por cuidado de hijos. La excedencia podía solicitarse por un período de hasta tres años a contar desde el nacimiento, pero no conllevaba reserva de puesto de trabajo: únicamente otorgaba un derecho preferente de reingreso cuando se abriera una vacante de nivel profesional similar en la empresa. Además, si ambos progenitores trabajaban, sólo uno de los dos podía acogerse a ella. Ambas medidas constituyeron algunas de las primeras disposiciones legales orientadas a compatibilizar la vida laboral y familiar en la España democrática.
Dentro de ese panorama de continuidad, la UCD sí introdujo un cambio relevante en la estructura del permiso de maternidad. La Ley de Relaciones Laborales de 1976 modificó el esquema heredado del franquismo, que distribuía el permiso en seis semanas preparto voluntarias y seis posparto obligatorias, para pasar a seis semanas preparto y ocho posparto, con la novedad de que las semanas preparto no disfrutadas podían acrecer el período posparto. El Estatuto de los Trabajadores de 1980 simplificó esta fórmula: eliminó la distinción formal entre tramo preparto y posparto y estableció un permiso de catorce semanas de libre disposición, con la única condición de que al menos seis fueran disfrutadas obligatoriamente con posterioridad al parto.
El verdadero giro conceptual se produjo con la llegada del PSOE al poder en 1982. Para los gobiernos de Felipe González, las políticas familiares debían desprenderse del legado ideológico del franquismo y adaptarse a una sociedad donde la igualdad entre hombres y mujeres y la progresiva participación femenina en el mercado laboral eran principios fundamentales. En 1985 se eliminaron las prestaciones consideradas «antifeministas», como los pagos por tener al cónyuge —generalmente la esposa— fuera del mercado laboral, un mecanismo que, según el nuevo Ejecutivo, no debía ser incentivado por el Estado. En la misma dirección desaparecieron los pagos únicos por matrimonio y por nacimiento, símbolos de una etapa anterior en la que la familia tradicional era el eje del proyecto político.
A partir de entonces, el centro del sistema de prestaciones familiares pasó a ser la ayuda contributiva por hijo a cargo. El Gobierno la actualizó en términos nominales en 1985, pero pronto introdujo un cambio decisivo: en 1990 dejó de ser una prestación independiente de la renta y pasó a aplicarse únicamente por debajo de un determinado umbral. Ese mismo año se creó además una prestación no contributiva, igualmente vinculada a los ingresos familiares. Ambas medidas reflejaban una orientación clara: las prestaciones familiares ya no debían concebirse como instrumentos para fomentar la natalidad, sino como herramientas de lucha contra la pobreza infantil.
El diseño del nuevo IRPF reforzó esta línea. Como impuesto recién creado, incorporó inicialmente deducciones por matrimonio, por hijos a cargo y por ciertos gastos de cuidado. Sin embargo, el Ejecutivo socialista revisó rápidamente estos mecanismos para evitar que operaran como incentivos selectivos dirigidos a determinados modelos familiares. En 1987 se suprimió la deducción por estar casado, y la cuantía de la prestación no contributiva por hijo a cargo llegó a ser casi el doble de la deducción fiscal equivalente. La señal política era inequívoca: el objetivo prioritario era apoyar a los hogares con menos recursos, no estimular a las familias trabajadoras a tener más hijos.
En paralelo, y en línea con la lógica de igualdad entre hombres y mujeres, en 1995 se modificó el Estatuto de los Trabajadores para que el permiso por lactancia pudiera ser disfrutado indistintamente por la madre o el padre, siempre que ambos trabajaran, consolidando así el primer reconocimiento legal de la corresponsabilidad parental en España.
Los gobiernos de González registraron también dos avances sustantivos en el permiso de maternidad propiamente dicho. La Ley 3/1989 amplió su duración de catorce a dieciséis semanas, cerrando así una progresión que había partido de las doce semanas heredadas del franquismo y que la legislación de la Transición había extendido a catorce. La cuantía de la prestación, que desde 1966 equivalía al 75% de la base reguladora, se elevó al 100% mediante la Ley 42/1994, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, separando además la maternidad como contingencia específica de la Seguridad Social y desligándola definitivamente de la incapacidad temporal con la que hasta entonces compartía régimen jurídico.
La regulación de la excedencia por cuidado de hijos experimentó dos avances sucesivos durante los gobiernos de González. La Ley 3/1989 introdujo la reserva del puesto de trabajo durante el primer año de excedencia y estableció que ese período fuera computable a efectos de antigüedad, corrigiendo así una de las principales debilidades del régimen original del Estatuto de 1980. Un año después, la Ley 26/1990 añadió una mejora adicional: ese mismo primer año pasó a considerarse también período de cotización efectiva a efectos de la Seguridad Social, lo que protegía parcialmente la carrera de cotización de quienes se acogían a la medida.
En el plano del aborto, la Ley Orgánica 9/1985 modificó el artículo 417 bis del Código Penal para despenalizar el aborto en tres supuestos: riesgo grave para la salud física o psíquica de la embarazada, embarazo resultado de violación previamente denunciada, y malformaciones graves en el feto, en este último caso dentro de las primeras veintidós semanas de gestación. La norma no establecía un derecho general al aborto, sino un sistema de supuestos tasados que eximía de responsabilidad penal en circunstancias específicas, sustituyendo así la criminalización absoluta heredada del franquismo y vigente hasta ese momento.
También se avanzó en el plano de la reproducción asistida. Aunque dichas técnicas ya existían en España —el primer bebé por fecundación in vitro nació en 1984—, no adquirieron un marco legal específico hasta la Ley 35/1988, que reguló expresamente la inseminación artificial, la fecundación in vitro y la transferencia embrionaria. La norma no creó una prestación pública universal, pero sí ordenó jurídicamente una práctica ya existente, fijando condiciones de uso, consentimiento, donación y exigencia de centros autorizados y equipos especializados. Este marco se desarrolló en la etapa final del Gobierno de Felipe González mediante el Real Decreto 413/1996, que estableció los requisitos técnicos y funcionales para la autorización y homologación de los centros y servicios sanitarios relacionados con estas técnicas, reforzando así su control clínico, organizativo y administrativo.
La reforma educativa más ambiciosa del período fue la LOGSE de 1990, que transformó de raíz el carácter de la educación preescolar. La ley creó la etapa de educación infantil como primera etapa del sistema educativo, estructurada en dos ciclos: el primero, de cero a tres años, y el segundo, de tres a seis, ambos dotados por primera vez de carácter educativo y con objetivos curriculares propios orientados al desarrollo físico, afectivo, social e intelectual del niño, en ruptura con la lógica puramente asistencial que había regido hasta entonces. El esfuerzo de despliegue, sin embargo, se concentró en el segundo ciclo. El Real Decreto 986/1991 fijó un calendario de implantación de diez años en el que las administraciones educativas comenzaron a aplicar gradualmente el segundo ciclo a partir del curso 1991-92, extinguiendo simultáneamente los cursos del antiguo sistema de educación preescolar; el resultado fue un crecimiento sostenido de la escolarización en el tramo tres a cinco años, que pasó del 76% en 1990-91 al 92% en 2000-01. El primer ciclo, en cambio, no recibió un calendario ni una financiación equivalentes: su desarrollo quedó remitido a la voluntad de cada comunidad autónoma, y la tasa neta de escolarización apenas avanzó del 3,3% en 1990-91 al 5,8% en 1995. El desarrollo efectivo de la educación de cero a tres años como política pública de alcance real correspondería a gobiernos posteriores.
Felipe González fue el artífice del gran cambio de marco en la natalidad en España. En la reforma confluyeron dos impulsos: por un lado, deshacerse del armazón ideológico franquista; por otro, una orientación asistencialista que era, en sí misma, consustancial al proyecto socialista. El resultado fue el tránsito desde un esquema explícitamente natalista hacia un modelo donde las prestaciones familiares se orientan principalmente a la protección social y a la reducción de la pobreza, dejando en un segundo plano cualquier pretensión de intervenir sobre la fecundidad. Como veremos más adelante, es este el modelo, con distintos matices y ajustes, que ha sobrevivido hasta nuestros días: ningún gobierno posterior, de uno u otro signo, se ha atrevido a cuestionarlo de raíz.
III. Los gobiernos de José María Aznar
Cuando José María Aznar llegó a la presidencia del Gobierno, España afrontaba uno de los niveles de fecundidad más bajos de toda Europa, muy por debajo de la tasa de reemplazo generacional. En su discurso de investidura, el nuevo presidente expresó preocupación por la «vertiginosa caída de la natalidad», pero su planteamiento político no apuntaba hacia un giro pronatalista. Al contrario, definió una agenda social centrada en «perfeccionar los sistemas de empleo y de protección social», sin anunciar medidas destinadas a incentivar los nacimientos ni a reformar de manera sustancial las ayudas directas. Desde el principio quedó claro que su gobierno no pretendía alterar el marco básico heredado de la etapa socialista.
Esa continuidad se manifestó en la propia concepción de las políticas familiares. Las prestaciones por hijo a cargo siguieron siendo ayudas de carácter asistencial, pensadas para evitar que los hogares con menos recursos cayeran en la pobreza, pero no para compensar los costes de la crianza ni para influir en las decisiones reproductivas. La orientación del sistema permanecía intacta: proteger situaciones de necesidad, no promover la natalidad.
Aznar sí introdujo modificaciones relevantes en el tratamiento fiscal de las familias. La reforma del IRPF de 1998 eliminó las deducciones por hijo —de impacto limitado— e incorporó por primera vez los mínimos personales y familiares, que reducen la parte general de la base imponible. Este cambio, más técnico que político, supuso en la práctica una disminución de la cuota tributaria para la mayoría de contribuyentes con hijos y representó una forma distinta de reconocer las cargas familiares dentro del impuesto. La posterior reforma de 2002 reforzó esa lógica: aumentó el importe del mínimo familiar, elevó la cuantía adicional por hijo, creó nuevas reducciones para familias con niños menores de tres años y añadió una deducción específica para madres trabajadoras con hijos pequeños, que ascendía a 1.200 euros anuales6 y podía cobrarse de forma anticipada.
El avance más significativo del periodo no se produjo en las prestaciones ni en la fiscalidad, sino en el terreno de la conciliación. La Ley 39/1999 estableció por primera vez un marco jurídico explícito para compatibilizar vida laboral y familiar. La norma reconoció el derecho a la reducción de jornada para el cuidado de hijos menores de seis años y reforzó de manera notable la protección frente al despido vinculado a la maternidad, la paternidad o el ejercicio de permisos familiares. En materia de excedencias, la ley introdujo cambios relevantes: mantuvo la reserva del mismo puesto durante el primer año, extendió la protección a los dos años siguientes mediante la reserva de un puesto del mismo grupo profesional o categoría equivalente, convirtió la excedencia en un derecho individual de cada progenitor y amplió el período computable a efectos de antigüedad a toda su duración. La Ley 40/2003 completó este marco para las familias numerosas, extendiendo el tramo computable como cotización efectiva a quince meses para las de carácter general y a dieciocho para las especiales. Con estas normas, la política familiar española dio un paso decisivo hacia la regulación de los cuidados y la corresponsabilidad, aunque sin acompañarse de un incremento sustantivo de las prestaciones económicas.
Sin embargo, el impacto real de estas medidas fue limitado. Las herramientas de conciliación —especialmente la excedencia y la reducción de jornada— tuvieron una utilización mínima. Como señalaba la Fundación Encuentro en su Informe España 2004, la principal barrera era «la pérdida de ingresos que representa [cogerse un permiso, excedencia o reducción de jornada]»7. Esto era debido a que esta etapa del ciclo vital suele coincidir con «un aumento sustancial de los costes de supervivencia (los primeros años de la hipoteca y los gastos derivados de la tenencia de los hijos)», lo que hacía difícil asumir una merma salarial, más aún cuando la situación laboral de muchos hogares era incierta. Además, como identificaba la Fundación Encuentro en un informe anterior, «el funcionamiento del mercado de trabajo penaliza gravemente a quienes interrumpen sus carreras laborales, por lo que ‘mantenerse en la brecha contra viento y marea’ resulta imprescindible para toda aquella persona que aspire a no verse desplazada del mismo».
Junto a estas medidas, el Gobierno articuló un esquema de incentivos dirigido a reducir el coste empresarial asociado a la maternidad. El Real Decreto-ley 11/1998 bonificó al cien por cien las cuotas de la Seguridad Social a cargo del empleador en los contratos de interinidad celebrados con personas desempleadas para sustituir a trabajadores con el contrato suspendido por baja maternal, mientras que la Ley 12/2001 extendió esa bonificación a las cuotas correspondientes a las propias trabajadoras en situación de baja, siempre que su sustituto fuera un interino de los descritos en la norma anterior. Con ambas medidas, el coste directo de la maternidad para el empleador quedaba prácticamente neutralizado durante el período de descanso.
En conjunto, los gobiernos de Aznar consolidaron una línea de continuidad con respecto al felipismo: pequeños avances en el tratamiento fiscal de la familia, un salto cualitativo en materia de conciliación y un mantenimiento del enfoque asistencialista de las ayudas directas de la Seguridad Social, que siguieron siendo un mecanismo para aliviar situaciones de vulnerabilidad, no para incentivar la crianza. Durante su mandato, el índice sintético de fecundidad experimentó una ligera recuperación —de 1,14 a 1,32 en 2004—, pero resulta imposible atribuir este repunte a las políticas públicas, y no a factores de mayor peso, como la mejora económica general o la llegada de población inmigrante en edad fértil.
IV. Los gobiernos de José Luis Rodríguez Zapatero
Con los gobiernos de José Luis Rodríguez Zapatero, la fecundidad española permaneció en niveles muy bajos y, en esencia, estables. El índice sintético de fecundidad apenas se movió entre 2004 y 2011: pasó de 1,32 a 1,34 hijos por mujer, con una ligera recuperación durante los años de expansión económica (2004–2008) y un descenso posterior coincidiendo con la crisis financiera. Esta evolución, casi plana, sugiere que los cambios introducidos en política familiar durante el periodo —notables en algunos ámbitos— tuvieron un efecto limitado frente al peso determinante de las condiciones económicas generales.
La medida más conocida del periodo fue el llamado «cheque bebé», aprobado en 2007. Consistía en una deducción de 2.500 euros en el IRPF por cada hijo nacido o adoptado, aplicable una sola vez por nacimiento. Aquellas familias sin actividad laboral podían recibir la misma cantidad como prestación no contributiva de la Seguridad Social. Constituyó la primera transferencia universal por nacimiento en la España democrática, un gesto político que rompía con la tradición asistencialista heredada de las décadas anteriores. Sin embargo, la medida no sobrevivió a la crisis: el cheque bebé fue suprimido en 2010 en el marco de los recortes presupuestarios derivados del deterioro de las cuentas públicas.
Otro eje central de la política familiar del período fue el impulso a la educación infantil de cero a tres años. Aunque la LOGSE de 1990 había dotado al primer ciclo de carácter educativo, su desarrollo efectivo había quedado remitido a la iniciativa de cada comunidad autónoma sin financiación estatal articulada; la posterior LOCE de Aznar, que no llegó a aplicarse, revertía su estatus conceptual al de asistencial. La Ley Orgánica de Educación de 2006 revirtió ese retroceso y restauró el carácter plenamente educativo del primer ciclo, sentando las bases del Plan Educa3: el primer esfuerzo concertado del Estado central para crear plazas públicas de cero a tres años, con un objetivo de 300.000 nuevas plazas y financiación específica distribuida entre las comunidades autónomas. El despliegue fue más lento de lo previsto —en 2011 sólo se habían creado unas 71.0008—, pero aun así supuso un cambio de rumbo sustancial: la tasa de escolarización en el primer ciclo pasó del 17,8% en 2006 al 28,8% en 2010, once puntos en cuatro años. Además, diversos estudios mostraban que cuanto mayor era el nivel educativo de la madre, más probable era que recurriera a estos centros, lo que confirma su función como herramienta de conciliación. Para 2011, sin embargo, la provisión seguía siendo mayoritariamente privada, lo que limitaba su accesibilidad para muchos hogares.
El periodo también estuvo marcado por un cambio estructural en los permisos parentales. Hasta 2007, el padre sólo tenía derecho a cuatro días de permiso por nacimiento de hijo, regulados en el Estatuto de los Trabajadores: no existía un permiso de paternidad independiente. La Ley Orgánica 3/2007 de Igualdad reconoció por primera vez ese derecho y sentó las bases para su desarrollo posterior. A partir de su entrada en vigor, los padres pasaron a contar con trece días de permiso de paternidad, configurado como un derecho individual, no transferible y distinto del permiso de maternidad. Este paso supuso una transformación profunda en el modelo de corresponsabilidad que había predominado en España, reforzando la idea de que el Estado debía promover activamente el reparto equilibrado de los cuidados. La Ley 9/2009 fue un paso más en esa dirección, al prever la ampliación del permiso de paternidad a cuatro semanas a partir del 1 de enero de 2011; sin embargo, en la tramitación de los Presupuestos Generales del Estado para 2011 se decidió prorrogar su entrada en vigor hasta 2012, de modo que la ampliación quedó aplazada al final de la legislatura y no llegó a aplicarse durante los gobiernos de Zapatero.
La Ley Orgánica 3/2007 abordó también una laguna de desprotección que arrastraba el sistema desde sus orígenes. Para acceder a la prestación contributiva por maternidad se exigía haber cotizado al menos 180 días en los siete años anteriores al parto, o 360 días a lo largo de toda la vida laboral; quienes no alcanzaban ese mínimo tenían la obligación legal de respetar el descanso obligatorio posparto pero no recibían ninguna compensación económica durante esas seis semanas. La ley creó un subsidio no contributivo de maternidad para cubrir esa situación: las trabajadoras dadas de alta en la Seguridad Social que no reunieran el período mínimo de cotización tendrían derecho a una prestación de 42 días naturales a contar desde el parto, equivalente al 100% del IPREM vigente. El subsidio no era universal ni asistencial: exigía estar afiliada y en alta, y su cuantía no dependía del nivel de renta, sino que era igual para todas las beneficiarias.
La Ley 3/2007 también extendió a dos años el período de la excedencia por cuidado de hijo computable como cotización efectiva a efectos de Seguridad Social, con límites ampliados a dos años y medio y tres años para las familias numerosas de carácter general y especial, respectivamente.
Además, también en el ámbito de los permisos, en 2007 se modificó el Estatuto de los Trabajadores en relación con el permiso por lactancia, permitiendo que los días de ausencia se pudieran acumular o concentrar, facilitando así su disfrute de manera más flexible según las necesidades de la familia y la organización del trabajo.
En cuanto al aborto se refiere, en 2010 el Gobierno aprobó la Ley Orgánica 2/2010 de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo, que sustituyó el sistema de supuestos vigente desde 1985 por un modelo de plazos. La norma reconoció la interrupción libre del embarazo hasta las catorce semanas de gestación y amplió los supuestos aplicables hasta las veintidós semanas en caso de grave riesgo para la salud de la madre o anomalías fetales. La ley representó, pues, un cambio de paradigma en el tratamiento legal del aborto en España.
En el plano de la reproducción asistida, se promulgó la Ley 14/2006, que sustituyó el marco pionero de 1988 por una regulación más actualizada, adaptada a los avances biomédicos y con una referencia expresa al acceso de la mujer con independencia de su estado civil y orientación sexual. Ese mismo año se aprobó también el RD 1030/2006, que integró estas técnicas en la cartera común de atención especializada del Sistema Nacional de Salud. Con ello, la reproducción asistida dejó de depender únicamente de la existencia de programas concretos en determinados centros o de la planificación de cada servicio de salud, y pasó a configurarse como una prestación pública que el sistema debía garantizar —con criterios de acceso, límites y derivación a centros autorizados— cuando concurriesen los supuestos previstos.
Los gobiernos de Zapatero ampliaron significativamente el marco institucional asociado a la crianza: introdujeron la primera prestación universal por nacimiento, impulsaron la expansión de los servicios de educación infantil y crearon el permiso de paternidad como derecho autónomo. Pero no todo lo ampliado estaba bien pensado. El cheque bebé, en particular, tuvo más de gesto populista que de política diseñada con rigor: su desaparición tras apenas tres años, a las primeras dificultades presupuestarias, confirma que nunca fue mucho más que eso. Las medidas de conciliación, más sólidas en su diseño, tampoco alteraron los patrones reproductivos: la estabilidad del índice de fecundidad durante el periodo —lejos de premiar el activismo legislativo— evidencia hasta qué punto la coyuntura económica y la precariedad laboral de los hogares jóvenes seguían marcando el paso, con crisis financiera incluida a partir de 2008.
V. Los gobiernos de Mariano Rajoy
Durante los años de gobierno de Mariano Rajoy, la fecundidad en España se mantuvo en niveles muy bajos y experimentó un ligero retroceso. El índice sintético de fecundidad pasó de 1,34 hijos por mujer en 2011 a 1,26 en 2018, un ligero retroceso coherente con un contexto marcado por la prolongación de la crisis económica, el deterioro del mercado laboral y la persistencia de altos niveles de incertidumbre entre los hogares jóvenes.
En materia de permisos parentales, los gobiernos de Rajoy heredaron una ampliación del permiso de paternidad ya prevista en la legislación aprobada durante el periodo anterior. La Ley 9/2009 había establecido la extensión del permiso a cuatro semanas a partir de 2011, pero su entrada en vigor fue prorrogada sucesivamente en un contexto de grave desequilibrio fiscal. Durante varios años, el Ejecutivo mantuvo esta suspensión, hasta que finalmente permitió que la ampliación entrara en vigor en 2017, elevando el permiso de paternidad a cuatro semanas. A diferencia de esta evolución tardía en paternidad, el permiso de maternidad permaneció inalterado en 16 semanas durante todo el periodo, sin que se impulsara una reforma integral del sistema de permisos.
Además, el Real Decreto Legislativo 8/2015, texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, extendió a tres años el período de la excedencia por cuidado de hijo computable como cotización efectiva, generalizando así a todas las familias lo que hasta entonces beneficiaba únicamente a las numerosas de carácter especial.
El contexto presupuestario condicionó también las políticas de conciliación basadas en servicios. El gobierno de Rajoy canceló la financiación estatal del Plan Educa3, el programa de cooperación territorial destinado a ampliar la red de educación infantil de 0 a 3 años. Aunque la retirada del apoyo estatal no supuso el cierre de los centros existentes, sí implicó el abandono de una estrategia nacional de expansión de estas plazas, delegando exclusivamente en las comunidades autónomas —y, en la práctica, en el sector privado— el desarrollo de la red.
El periodo estuvo marcado asimismo por un intento fallido de modificar el marco legal del aborto. Durante el primer gobierno de Rajoy, el Ejecutivo trató de derogar la ley de plazos del aborto aprobada en 2010 para volver al régimen anterior de supuestos, considerablemente más restrictivo. La iniciativa generó una intensa contestación social y política desde ciertos sectores, y fue finalmente retirada en 2014, sin llegar a materializarse en un cambio efectivo del marco normativo.
En reproducción asistida, el Gobierno de Rajoy no revirtió la cobertura pública existente, pero sí la acotó con mayor precisión y con un enfoque más médico que social o familiar. La Orden SSI/2065/2014 desarrolló la cartera común de atención especializada y concretó los supuestos financiados por el Sistema Nacional de Salud. El resultado fue una regulación más restrictiva del acceso: la prestación quedó ligada principalmente a esterilidad acreditada, indicación clínica, prevención de enfermedades graves o situaciones especiales, con límites de edad, requisitos por técnica y número máximo de ciclos. Esto excluyó de la cartera común estatal a mujeres sin pareja y parejas de mujeres cuando no existiera una indicación médica de esterilidad.
Cuando la situación económica comenzó a estabilizarse, el gobierno introdujo algunos ajustes fiscales orientados a reforzar la economía familiar. En este contexto, extendió a las familias numerosas la deducción anual de 1.200 euros que ya venían disfrutando las madres trabajadoras con hijos menores de tres años, permitiendo además su cobro anticipado. Paralelamente, se incrementaron los mínimos familiares por descendiente en el IRPF, especialmente en el caso del primer y segundo hijo9. Al igual que en etapas anteriores, estas medidas no se diseñaron como instrumentos explícitos de fomento de la natalidad, sino como mecanismos de apoyo selectivo a hogares con mayores cargas familiares.
En el ámbito de las pensiones, los gobiernos de Rajoy introdujeron en 2016 un complemento de maternidad para mujeres con dos o más hijos, que incrementaba la cuantía de la pensión contributiva entre un 5% y un 15%. La medida se justificó como un reconocimiento de la aportación demográfica de la maternidad y como compensación por carreras laborales más discontinuas, aunque su impacto sobre la natalidad era necesariamente indirecto y ex post.
En conjunto, el balance del periodo de Rajoy en materia de natalidad y familia es el de una etapa de contención y ajustes limitados. Las políticas públicas se orientaron prioritariamente a la estabilidad presupuestaria, con avances puntuales cuando la coyuntura lo permitió, pero sin un replanteamiento ambicioso del modelo de apoyo a la crianza. La evolución de la fecundidad durante estos años sugiere que, en ausencia de un marco más sólido de servicios y transferencias, las decisiones reproductivas siguieron estando determinadas fundamentalmente por factores económicos y laborales.
VI. Los gobiernos de Pedro Sánchez
Los gobiernos de Pedro Sánchez coinciden con el período de fecundidad más bajo registrado en España desde el inicio de la serie histórica en 1975. El índice sintético de fecundidad descendió de 1,26 hijos por mujer en 2018 hasta 1,10 en 2024, un retroceso que se produjo a pesar de un notable activismo legislativo en materia familiar y de conciliación.
El cambio más ambicioso del período en el ámbito de los permisos parentales fue la equiparación progresiva de los permisos de maternidad y paternidad, impulsada mediante el Real Decreto-ley 6/2019. Hasta entonces, el permiso de paternidad era sensiblemente inferior al de maternidad, y la madre podía transferir al padre hasta diez de sus semanas de permiso. La nueva norma transformó ambos permisos en un único derecho individual e intransferible de cada progenitor —rebautizado como permiso por nacimiento y cuidado de menor—, eliminando así la posibilidad de cesión y estableciendo una ampliación escalonada del permiso paterno que lo elevó a ocho semanas en 2019, a doce en 2020 y a dieciséis en 2021, igualando así la duración de ambos por primera vez en la historia española. En 2025 la legislación volvió a modificarse para adoptar un modelo de diecisiete más dos semanas: diecisiete semanas de permiso por nacimiento a las que se suman dos semanas adicionales de cuidado retribuidas, que pueden disfrutarse en cualquier momento hasta que el menor cumpla ocho años. El mismo Real Decreto-ley 6/2019 extendió el derecho al permiso por lactancia a los padres, de modo que ambos progenitores pueden hacer uso de él de forma simultánea, siempre que no trabajen en la misma empresa.
En materia de prestaciones económicas, el cambio estructural más relevante fue la creación del Ingreso Mínimo Vital en 2020, que absorbió la prestación no contributiva por hijo a cargo vigente desde 1990. El IMV incorpora un complemento de ayuda para la infancia que puede solicitarse de forma independiente y cuya cuantía es considerablemente más generosa que la de la anterior prestación, con importes decrecientes en función de la edad del menor. Con esta reforma, el apoyo económico a los hogares con hijos quedó integrado en un instrumento de renta mínima de alcance más amplio, reforzando la orientación asistencialista ya predominante en el sistema desde los años noventa.
En el ámbito de las pensiones, Sánchez derogó el complemento de maternidad introducido por Rajoy, después de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea lo declarara contrario al principio de igualdad de género por excluir a los padres de su aplicación. En su lugar se creó el complemento para la reducción de la brecha de género, que reconoce un incremento de la pensión contributiva a quien haya tenido al menos un hijo y cuya cuantía resulte inferior a la del otro progenitor. En la práctica, este requisito beneficia de manera casi exclusiva a las mujeres, dada la mayor discontinuidad de sus carreras laborales asociada a la maternidad.
En materia de servicios, Sánchez retomó la apuesta zapaterista por la educación infantil de cero a tres años, aprovechando los fondos europeos del Plan de Recuperación para financiar la creación de más de 65.000 nuevas plazas públicas en las comunidades autónomas, con una inversión de 670 millones de euros distribuida a lo largo de sus dos legislaturas. El resultado fue un salto de casi veinte puntos en la tasa de escolarización del primer ciclo en una década, desde el 35,9% hasta el 55,8%, situando a España entre los nueve países de la Unión Europea con mayor índice de escolarización en este tramo de edad.
En el terreno de las bonificaciones a la Seguridad Social, el Real Decreto-ley 1/2023 modificó el esquema aplicable a los contratos de sustitución por baja parental: desapareció la bonificación del cien por cien de las cuotas empresariales, sustituida por una bonificación fija de 366 euros mensuales aplicable tanto al contrato del sustituto como a las cuotas de la persona de baja, y se restringió el perfil del sustituto, que ya no puede ser cualquier persona en situación de desempleo, sino exclusivamente jóvenes menores de treinta años. El impacto fue inmediato: los contratos de sustitución por maternidad y paternidad pasaron de 94.244 en 2023 a 38.176 en 2024, una caída de casi el sesenta por ciento en un solo año.
En reproducción asistida, el Gobierno de Sánchez modificó el marco fijado durante la etapa anterior mediante la Orden SND/1215/2021. La norma amplió de nuevo la cartera común del Sistema Nacional de Salud para facilitar el acceso a los tratamientos de reproducción humana asistida a mujeres sin pareja, mujeres lesbianas y personas trans con capacidad de gestar, colectivos que habían quedado fuera de la cobertura común estatal por el enfoque más terapéutico y ligado a la esterilidad de la Orden SSI/2065/2014. Con ello, la reproducción asistida financiada públicamente dejó de vincularse exclusivamente a la esterilidad o a indicaciones médicas y recuperó una dimensión más amplia de acceso a la maternidad dentro del sistema público.
Los gobiernos de Sánchez han aprobado algunas de las medidas de conciliación más avanzadas de la historia reciente española y han destinado volúmenes de inversión sin precedentes a la expansión de la educación infantil de cero a tres años. Sin embargo, el índice sintético de fecundidad descendió de 1,26 en 2018 a 1,10 en 2024, el valor más bajo desde el inicio de la serie histórica. La paradoja no es nueva —ya se observó bajo Zapatero—, pero en el caso de Sánchez resulta especialmente llamativa por la magnitud del esfuerzo normativo desplegado. La explicación más plausible apunta a factores que escapan al alcance de la política familiar: el encarecimiento sin precedentes de la vivienda y la persistencia de la precariedad laboral entre los jóvenes en edad de tener hijos, entre otras razones.
VII. ¿Y ahora qué?
A lo largo de esta nota se ha documentado una caída sostenida de la fecundidad que atraviesa épocas y signos políticos con una persistencia que debería dar que pensar. Ni el modelo franquista de la mujer como ángel del hogar ni las políticas de conciliación más avanzadas de la historia democrática reciente han conseguido revertirla. Los únicos repuntes del período —el baby boom de los años cincuenta y sesenta, el ligero ascenso bajo Aznar— coincidieron con fases de bonanza económica sostenida, lo que sugiere que la prosperidad material hace por la natalidad lo que ninguna política familiar ha logrado.
Sin embargo, esta lectura es superficial, porque parte de una premisa cuestionable: que las políticas analizadas eran efectivamente pronatalistas. No lo eran, o al menos no en su mayoría. Desde los gobiernos de González, el apoyo a las familias se ha concebido fundamentalmente como una herramienta asistencial, orientada a evitar que los hogares con hijos cayeran en la pobreza, no como un incentivo directo a tener más descendencia. Los pocos ejemplos genuinamente pronatalistas que encontramos en democracia o eran de impacto limitado —los mínimos personales y familiares de Aznar— o estaban deficientemente diseñados, como el cheque bebé de Zapatero, suprimido apenas tres años después de su introducción.
¿Cómo sería una política de natalidad bien diseñada? La pregunta no tiene respuesta sencilla: la inmensa mayoría de los intentos en esta dirección por parte de países occidentales han fracasado o han producido efectos muy modestos. En ocasiones, el fracaso se explica por un dogmatismo bienintencionado. La equiparación obligatoria del permiso de paternidad al de maternidad es un buen ejemplo: reduce la discriminación laboral contra las mujeres, pero puede desincentivar la natalidad al imponer a los hombres una interrupción de su carrera que no todos están en condiciones de asumir. El efecto neto sobre la fecundidad de medidas diseñadas desde principios de igualdad, antes que desde objetivos demográficos, es ambiguo en el mejor de los casos.
Antes de intentar responder a esa pregunta, sin embargo, conviene plantear otras más elementales. ¿Existe siquiera una política de natalidad capaz de revertir la tendencia que atraviesa casi todo el mundo? Y de existir, ¿para quién habría de diseñarse? Es decir: ¿quién queremos que se reproduzca? Y, antes aún: ¿es necesaria esa política? ¿Ocurre algo si, sencillamente, dejamos que la población disminuya?
Estas son las preguntas que nos proponemos plantear y responder a lo largo de esta serie sobre la natalidad, de la cual el presente artículo es sólo el primero. Tanto el Partido Popular como Vox han convertido la natalidad en un eje central de su discurso reciente, pero un discurso no es una política, y menos aún una respuesta. Antes de proponer soluciones, habría que empezar por hacerse las preguntas correctas —algo que, hasta ahora, no parecen haberse molestado en hacer.
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Spengler, O. (1928). La decadencia de Occidente (Vol. 2: Configuración del mundo histórico)
Ros Jimeno, J. (1944). El decrecimiento de la natalidad y sus causas. Revista Internacional de Sociología, (17), septiembre.
Fundación FOESSA. (1972). Informe sociológico sobre la situación social de España. Euramérica.
Instituto Nacional de Calidad y Evaluación. (2002). Sistema estatal de indicadores de la educación 2002. Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.
En 1971, la prestación mensual por hijo a cargo era un 6% del salario mínimo; la prestación por esposa a cargo era de un 9%. Esos mismos porcentajes en 1985 eran del 0,6% y del 0,9%, respectivamente.
El equivalente a algo menos de 2.000 euros en valores actualizados a 2025, según el INE.
Fundación Encuentro. (2004). Los desafíos de la conciliación de la vida familiar y la vida laboral. En Informe España 2004 (pp. 317–377). Fundación Encuentro.
León, M. (Ed.). (2014). The transformation of care in European societies. Palgrave Macmillan.
El mínimo familiar por el primer hijo pasó de 1.836€ a 2.400€. Por el segundo, pasó de 2.040€ a 2.700€. Por el tercero pasó de 3.672€ a 4.000€. Por cuatro o más, pasó de 4.182€ a 4.500€.